Gabriele Nunziati
La domanda ufficiale di adesione all’Unione europea venne presentata dall’Albania nel 2009, un atto che diede formalmente inizio a quel processo di riforme necessario per garantire al paese l’ingresso e l’integrazione nel sistema europeo. Un percorso lungo, graduale e travagliato, ma fortemente voluto dalla popolazione e dalla leadership politica albanese, che attende con determinazione di vedere la propria bandiera sventolare fuori dai palazzi delle istituzioni dell’Unione.
L’aspirazione europea dell’Albania risale però a molti anni prima di quel 2009, ovvero a quando la caduta del regime comunista permise al paese e alla sua gente di posare di nuovo lo sguardo al di là dei confini nazionali. In una popolazione che metteva quindi per la prima volta la testa fuori dalla miseria in cui il comunismo l’aveva ridotta, si sviluppò inevitabilmente un’immediata attrazione verso un’Europa che ai loro occhi appariva come una terra di opportunità economiche e di nuove libertà politiche e civili a loro sconosciute. L’arrivo al porto di Brindisi, nell’agosto del 1991, di decine di migliaia di immigrati a bordo della nave Vlora rappresenta, simbolicamente, questa irrefrenabile esigenza del popolo albanese di entrare a far parte dello spazio europeo e lasciarsi alle spalle le privazioni del passato, oltre a essere l’emblema dello stretto legame che ancora oggi unisce l’Albania all’Italia.
Da allora la prospettiva di adesione del paese all’UE ha sempre goduto di un ampio sostegno da parte dei cittadini albanesi e della politica. Tuttavia, fra le difficolta strutturali ancora insite nelle istituzioni dei paesi dei Balcani occidentali, veti vari e continui rimandi, l’allargamento a est dell’Unione europea sembra essere, un po’ come nel paradosso di Achille e la tartaruga, un traguardo di fatto irraggiungibile. Il processo di integrazione europea vive una sorta di dualità: da un lato, vi è la netta intenzione delle parti coinvolte di portare avanti il progetto di allargamento ai Balcani occidentali; dall’altro, interessi particolari di singoli stati e l’assenza di una chiara visione a livello europeo ne rallentano il progredire. Nella seguente intervista al Professor Dodani, partendo da alcune questioni inerenti il capitolo 23 dell’acquis communitaire (riguardante il sistema giudiziario e i diritti fondamentali), si vuole riflettere sia sulle ragioni dietro questa dualità che contraddistingue il processo di integrazione europea, sia su quelle che sono le sue implicazioni, per l’Albania ma anche per l’UE. Dalle parole del Professore emerge con indiscutibile chiarezza come, ad oggi, la ridefinizione dei confini geografici, e quindi politici, dell’Unione europea sia per la regione balcanica tanto un’irrinunciabile aspirazione quanto un’attesa sfiancante.
Intervista a Roland Dodani, Professore di diritto della concorrenza presso l’Università di Scutari e Vice-console onorario d’Italia a Scutari*
L’Albania ha presentato formalmente la richiesta di adesione all’UE nel 2009, nel 2014 al paese è stato riconosciuto lo status di paese candidato e nel 2020 il Consiglio dell’UE ha dato il via libera per l’avvio delle negoziazioni di adesione con Albania e Macedonia del Nord. Tuttavia, le negoziazioni non hanno ancora preso avvio per via del veto della Bulgaria alla Macedonia del Nord, che ha come effetto collaterale quello di bloccare anche l’Albania. Nonostante le tempistiche dilatate, la classe politica e la popolazione rimangono fiduciose nei confronti del progetto europeo? Oppure sta svanendo o rischia di svanire l’attrattiva dell’adesione all’UE?
Gli albanesi, che non sono soltanto gli albanesi dell’Albania ma anche quelli del Kosovo, si sentono un po’ isolati dall’Unione europea, perché per esempio il Montenegro è molto più avanti rispetto all’Albania nel processo di integrazione, ma anche la stessa Serbia. Ci sono dichiarazioni di funzionari dell’Unione europea in cui questi affermano di essere disposti ad accettare un’adesione anche veloce della Serbia nell’Unione europea purché la Serbia riconosca il Kosovo. Perciò sì, si sta perdendo l’interesse, ci sono anche degli studi e statistiche che dimostrano questo. Purtroppo, anche se continua ad essere un interesse della maggioranza della popolazione albanese, l’interesse nei confronti dell’integrazione nell’Unione Europea è in diminuzione. Se magari negli anni ‘90, oppure fino al 2010, il consenso era più del 90%, adesso sicuramente parliamo di numeri molto minori, anche se ancora in maggioranza. È un dato di fatto che purtroppo sia gli albanesi che il governo si siano stancati di questo processo che dura da sempre. In pratica, non appena soddisfi un criterio ne escono fuori altri dieci. È un processo che non finisce mai.
Non so se segui la politica internazionale, qui abbiamo avuto la visita di Erdogan un paio di settimane fa. Durante la visita, fra le altre cose, si è parlato del fatto che noi siamo fratelli con la Turchia, così ha detto il primo ministro, [aggiungendo che] però noi guardiamo verso l’Occidente. Tuttavia, già il fatto che venga fatta un’affermazione del genere apertamente è una minaccia, con cui si sta dicendo che se voi non decidete di intervenire e di farci la strada leggera, noi possiamo cercare altre alleanze. Non è la prima volta che il governo di Tirana usa questa strategia, una sorta di minaccia nei confronti dell’Unione europea, con cui viene detto che a un certo punto questa storia deve finire. O diventiamo parte dell’UE oppure non ha senso proseguire. […] Come ben saprai ci sono anche altre dinamiche a livello internazionale. Per esempio, la situazione in Ucraina ha fatto sì che l’UE si svegliasse un po’ da questo sonno. Ci sono già dichiarazioni di Francia e Olanda, che erano i due paesi più problematici nell’ambito dell’UE, che ora dicono di essere disposti ad accogliere i Balcani occidentali. Proprio ieri stavo ascoltando un’intervista al TG2 del primo ministro della Slovenia che in pratica ha detto che l’UE si deve allargare ai Balcani occidentali.
Quindi sta dicendo che potrebbe esserci un’ingerenza russa anche nei Balcani?
Assolutamente sì. A dire la verità l’Albania resiste ancora, ma non soltanto all’ingerenza Russa. [C’è un articolo del] “The Economist”, in cui viene detto che l’Albania ha resistito anche ai finanziamenti della Cina. Molti paesi dei Balcani stanno avendo problemi. Per esempio, il Montenegro è in un gran casino a causa di un finanziamento enorme che aveva preso dalla Cina e che ora fa fatica a ripagare. Non soltanto, il Montenegro ha avuto anche dei finanziamenti dalla Russia. Non so se sia un bene o un male, ma l’Albania ancora resiste a queste tentazioni. Quindi secondo me, questa è una percezione personale, non che si basa su fatti scientifici, l’UE sta sbagliando con gli albanesi, perché sta dando l’idea di avere una relazione molto più privilegiata con i serbi che con gli albanesi […]. La situazione si sta complicando. Io sono un europeista convinto, però credo che l’UE si debba muovere. Se parliamo anche a livello economico, quale potrebbe essere il rischio per l’UE di un mercato come quello albanese oppure quello del Kosovo, del Montenegro, ma anche della stessa Macedonia, se vogliamo parlare proprio di tutti i paesi dei Balcani? Niente, rappresentano un mercato piccolissimo, quindi non possono comportare qualche rischio per l’economia dell’Unione Europea. […]
Per concludere, si verifica una ‘stanchezza’ causata da questo processo, non soltanto nel governo ma anche nella popolazione. Se poi mi permetti un paragone, anche gli Stati Uniti sono importanti in Albania a livello politico-economico. Gli albanesi erano molto pro-americani, ma da quando uno dei nostri ex primi ministri è stato dichiarato [persona] non grata dagli Stati Uniti, l’antiamericanismo è cresciuto molto. […] In conclusione sì, si sta verificando una sorta di malcontento nei confronti del dell’Unione Europea da parte sia delle istituzioni sia della popolazione.
Nel suo ultimo report sui progressi fatti dall’Albania nel suo percorso verso l’adesione, la Commissione europea definisce l’Albania moderatamente preparata nell’implementazione del capitolo 23 dell’acquis comunitario e sostiene che il paese ha fatto dei buoni progressi, in particolar modo grazie alle riforme del sistema giuridico. Le volevo chiedere se anche secondo lei ci sono stati effettivamente questi miglioramenti e, se sì, come l’Albania ha beneficiato di queste riforme in campo giuridico. Infine, c’è ancora qualcos’altro da migliorare sotto quell’aspetto?
Nel 2016 c’è stata una riforma della Costituzione e del sistema giudiziario che ha cambiato totalmente l’organizzazione del sistema giudiziario albanese. In Albania i pubblici ministeri e i magistrati sono, non soltanto carriere, ma istituzioni divise. Quindi la procura e la magistratura sono due istituzioni divise in Albania, non sono come in Italia che sono divise soltanto le carriere. L’obiettivo principale era proprio di riformare il sistema della Giustizia, perché il sistema della Giustizia, secondo tutti i report della Commissione ma anche di altre istituzioni internazionali, è un sistema estremamente corrotto e non giusto, che non dà giustizia. Quindi doveva essere riformato. Fino a qui siamo tutti d’accordo. Tutta questa riforma è stata finanziata quasi esclusivamente dai fondi dell’Unione europea. Tuttavia, riforme così grandi, e questa è una considerazione personale, non si possono fare con le persone che sono state la causa dei problemi. Inoltre, sono state create delle istituzioni che dovevano fare il controllo della figura, sia nei riguardi del codice morale che dell’abilità professionale dei pubblici ministeri e dei magistrati […]. Sono passati 6 anni dall’approvazione della riforma e ti posso dire che in questo momento in Albania quasi il 70% delle corti sono paralizzate perché i magistrati non hanno passato questo controllo e allora i tribunali regionali rischiano di chiudere, in maggioranza. Ce ne sono alcune che sono già state chiuse per mancanza di magistrati, perché non hanno previsto uno strumento che permettesse di sostituire quelli che uscivano fuori dal sistema della magistratura, quelli che non passavano il controllo. Quindi si è creato questo stallo che a sua volta ha creato altri problemi, perché noi sappiamo che la giustizia è anche percezione e la percezione della popolazione è che sostanzialmente la riforma della giustizia è fallita. Qui, purtroppo, alcune colpe ricadono anche sull’Unione europea, perché ritengo non sia stata messa la dovuta attenzione nel preparare bene la riforma. Poi non mi soffermo nei meriti del diritto e dei diritti costituzionali: la maggioranza dei costituzionalisti, che io conosco e di cui ho letto le pubblicazioni, non condivide la riforma costituzionale e della giustizia così come è stata fatta. Secondo me questo è una qualcosa che doveva essere considerato meglio. Il problema è che comunque il sistema della Giustizia albanese era molto corrotto, non funzionale e incapace di dare giustizia, o in molti casi la percezione era proprio a livelli bassissimi. Adesso si sta formando la percezione che la riforma non sia sulla buona strada, quindi diventa anche più pericolosa la situazione. E qui ci si ricollega alla domanda precedente. La popolazione albanese sa che questa riforma è stata sostenuta e spinta tantissimo dall’Unione europea e dagli Stati Uniti, quindi nella loro ottica sono anche loro i responsabili del possibile fallimento della riforma. È una situazione molto complicata.
Quindi lei non si trova d’accordo con quanto sostiene il report, cioè che la riforma abbia portato dei benefici, dei miglioramenti all’interno del sistema giudiziario?
Se noi intendiamo il sistema giudiziario come un’istituzione astratta che non comunica con la società sì. Molti di questi giudici corrotti sono stati messi fuori. Però poi vado oltre e dico: a cosa serve il sistema della giustizia se la popolazione fa fatica ad accedere alla giustizia, anche a quella minima che veniva data prima. Con questo, però, non voglio dire che la riforma è fallita, come è opinione di molti. Tuttavia, secondo me si doveva fare molta più attenzione. Potremmo fare un paragone con il processo di integrazione, anche in questo caso non si può aspettare all’infinito. I risultati si devono vedere e il problema è che non si stanno vedendo. In più, c’è anche la percezione che la politica sia riuscita a interferire, come in tutto, anche in questo processo, compreso nelle nomine dei giudici che poi dovevano fare il controllo. […] Il fallimento del sistema della giustizia non si può isolare solo al sistema della giustizia, ma è un fallimento che influisce su tutta la società, includendo le università, le scuole, tutto. Questo per dire che se la magistratura, il sistema della giustizia, è corrotto, evidentemente anche le altre parti della società avranno dei problemi. Poi, [nella preparazione della riforma i legislatori] non hanno voluto aprirsi a nuove risorse umane che erano formate all’estero, per esempio in Italia. Io ho tanti amici che erano pronti a sacrificare un po’ della loro vita tranquilla in Italia e nel resto d’Europa e del mondo per tornare a dare un contributo in Albania. Non ne gliel’hanno permesso. l’UE doveva insistere più fortemente nell’identificazione anche di altre persone che potenzialmente potevano essere parte di queste istituzioni. Sappiamo che non basta fare la norma, la norma deve poi essere applicata. Se tu consideri l’Albania, a livello formale abbiamo la normativa più adeguata, più all’avanguardia a livello mondiale, però il problema non è quello, è l’applicazione. Io personalmente non posso ancora dire se la riforma abbia avuto successo o no, però ritengo che la riforma abbia aggravato i problemi che già esistevano prima della riforma, almeno per il momento.
La corruzione rimane ad oggi uno dei principali problemi. “La lotta alla corruzione è stato il tallone d’Achille dell’Albania post-comunismo, la corruzione ha colpito duramente lo sviluppo democratico, economico e sociale del paese” scrive in un recente articolo il sito di informazione Euronews. Anche il report della Commissione, benché riconosca i progressi fatti, afferma che la corruzione è fonte di seria preoccupazione, dato che rimane prevalente in molte aree del settore pubblico e privato. Perché ritiene che sia così radicata la corruzione? E quali sono i piani per tutelare la democrazia albanese dai dannosi fenomeni di corruzione?
Personalmente ritengo che il problema della corruzione sia iniziato col comunismo. Durante il comunismo la proprietà privata quasi non esisteva, tutto era pubblico e gli individui non avevano molto rispetto per la proprietà pubblica. Faccio un esempio banale: tu magari lavoravi tutto il giorno nei campi di grano, però tornavi a casa e non avevi da mangiare. L’Albania in molti versi era parecchio simile a quello che oggi leggiamo sulla Corea del Nord. Quindi si è formata una mentalità di odio verso la proprietà pubblica. Tutti cercavano di arraffare qualcosa, perché di fatto erano molto poveri, nonostante nessuno conosca le statistiche. Ma io, che ho vissuto e conosco persone che hanno vissuto il comunismo, so che la situazione qui era pessima. Il Comunismo in Albania non c’entra niente né con i partiti comunisti in Italia né in Europa. Ti garantisco era come oggi in Corea del Nord. Il fenomeno della corruzione secondo me ha avuto origine in questo periodo. Magari all’epoca non era chiamata corruzione, però vi erano favoreggiamenti dappertutto. Purtroppo la gente si doveva arrangiare perché altrimenti non sarebbe sopravvissuta. Poi un altro problema a cui nessuno dà la giusta attenzione è il livello dei salari. Ti faccio un esempio: un magistrato, prima della riforma, prendeva intorno a €500 al mese, adesso 2300/2400 al mese, uno stipendio che per l’Albania è abbastanza dignitoso. Credo che una delle ragioni principali della corruzione siano proprio i salari. Adesso forse è impossibile cambiare questo trend, anche se gli venisse dato un salario di €5000 al mese, perché purtroppo la corruzione e il non rispetto della legge è arrivato a livelli che sono difficili da cambiare. Su questo posso fare una critica all’UE, per il fatto che interviene soltanto in maniera superficiale. Costruiamo infrastrutture ed edifici, ma il problema sono le persone che ci lavorano dentro. Invece di mettere il criterio che devono essere fare tot riforme, perché non mettere il criterio che devono essere alzati i salari?
In conclusione, e questo non è che lo dico io, lo dicono tutti i report, per esempio di recente lo ha scritto Amnesty International, la situazione della corruzione è anche peggiorata dall’anno scorso. […] Prima della riforma, tutti sapevamo che c’era la corruzione, ma si sperava che un giorno ci sarebbe stata una riforma. La riforma è stata fatta, grazie anche alle spinte dell’Unione europea, però dopo 6 anni c’è questa percezione che la riforma non abbia avuto successo, quindi viene meno anche la speranza che un giorno ci potrebbe essere una riforma [che cambi le cose], così la gente prende ed emigra. Per esempio, la Germania prende dell’Albania infermieri, ingegneri, tutti i professionisti. Il problema della corruzione rimane secondo me il problema più grave del sistema albanese.
Nel campo dei diritti umani, sempre secondo il report stilato dalla Commissione, vi è in Albania una diffusa discriminazione verso chi appartiene alla comunità LGBTIQ, specialmente in relazione “all’accesso agli alloggi, all’occupazione, all’educazione, alla giustizia e alla sanità”. Il report continua spiegando che la legislazione albanese non riconosce i matrimoni omosessuali né la convivenza civile e, oltretutto, il piano nazionale d’azione per le persone LGBTIQ non ha dato alcun risultato sostanziale. In che direzione crede si muoverà nei prossimi anni l’Albania su questo tema? Quali ritiene essere le ragioni per cui l’Albania fa fatica a fare passi in avanti in relazione all’accettazione delle persone LGBTIQ?
Secondo la mia opinione, l’Albania ha una mentalità conservatrice. Ma comunque, da una parte, non condivido nemmeno gli sforzi, spesso superficiali, che vengono fatti in quest’area. Ritengo si sia sbagliato a cercare di spingere tantissimo per l’isitituzione di diritti che la società non è assolutamente pronta ad accettare. […] Per l’Albania già il riconoscimento del matrimonio è una cosa che purtroppo però, non so se sia giusto o meno, la società non accetta, e forse bisogna accettare questa condizione e cercare di educare, più che imporre. Altrimenti, dal mio punto di vista, la situazione diventa anche più problematica. A dire la verità, penso che forse non si voglia risolvere questo problema o non si voglia andare da nessuna parte. Ricordo che le prime proposte che sono state fatte sono state radicali: da zero al riconoscimento dei matrimoni e, secondo me, chi fa queste proposte già è intenzionato a non fare niente, non so se mi spiego.
Anche se questo è un argomento molto delicato, ritengo che la legislazione che abbiamo in questo momento, incominciando dalla Costituzione e andando con le altre fonti del diritto, basterebbero per garantire il rispetto della persona. Si commette un errore quando si cerca di forzare la società albanese ad accettare. Che poi tu lo sai no che una legge non è che la volontà della maggioranza, e se non c’è la volontà è inutile spingere. Io sono più per educare che imporre, altrimenti poi non risolvi niente. Per esempio, anche questi gruppi secondo me sbagliano perché, considerando i problemi esistenti nel confronto pubblico, fanno delle proposte che non sono accettabili, nemmeno magari per paesi che sono molto più avanzati in questa dimensione. Comunque, sono a conoscenza che c’è un problema e le autorità non fanno molto per almeno far rispettare la normativa che già c’è. Chiederei solo questo: rispettare la normativa che già c’è e non discriminare in base al sesso, in base all’orientamento, in base alla religione, in base alla provenienza, che è un diritto costituzionale.
Se ce ne sono, quali ritieni essere, dal suo punto di vista, i limiti della strategia d’allargamento dell’Unione verso i Balcani? Crede che gli interventi e le azioni intraprese dall’UE all’interno della sua strategia di allargamento abbiano in certi casi avuto anche delle ripercussioni negative per l’Albania?
Assolutamente. Ritengo che l’Unione europea sia prima di tutto una volontà politica e che l’Unione europea sbagli quando in questi stati ricerca la perfezione e non ricerca la volontà politica, che invece c’è. Io sono d’accordissimo sulle richieste tecniche, ma credo dovessero essere combinate con altre valutazioni. Anche perché quale potrebbe essere il rischio per il sistema Unione europea di una adesione dell’Albania all’Unione europea? [L’Albania ha] 3 milioni di abitanti e un’economia da 10 miliardi di PIL, inferiore a quella della regione Sicilia. Per questo, secondo me, [il problema] è che gli stati nazionali seguono quelle che sono le politiche delle loro nazioni. Se fosse stato per l’Italia, l’Albania sarebbe già parte dell’Unione europea. L’Unione europea deve quindi trovare una via di compromesso tra gli stati nazionali che fanno parte dell’Unione europea per quanto riguarda il processo d’integrazione. Comunque reputo che si potesse fare molta più attenzione, dare più valore al consenso politico, cioè alla volontà di far parte dell’UE da parte di questi stati. Per esempio, la Gran Bretagna ha mostrato che non tutti vogliono essere parte dell’UE. Si stanno diffondendo sempre di più sensazioni antieuropeiste, anche all’interno dell’Unione stessa. Quindi si doveva fare molta più attenzione al consenso politico, alla volontà di integrarsi nell’Unione europea. Poi si doveva fare molta più attenzione anche alla questione delle risorse umane.
Quale reputa essere, ad oggi, il principale limite delle istituzioni democratiche albanesi?
Si sono fatti molti passi per il consolidamento delle istituzioni democratiche. La riforma più importante è quella della costituzione fatta nel 2016, però oltre a questa riforma va ricordata anche la riforma della legge elettorale, la riforma territoriale che doveva andare verso il consolidamento delle autonomie locali. A mio avviso il problema maggiore che riguarda le istituzioni democratiche è la loro autonomia, quindi la divisione dei poteri. Purtroppo, sia il parlamento sia il sistema giudiziario non sono riusciti ancora a raggiungere quel grado di indipendenza che permetterebbe di garantire la loro autonomia. Negli ultimi anni, a causa della riforma della giustizia, si è verificato la paralisi di molte istituzioni, come la Corte costituzionale e la Corte di Cassazione. Per quanto riguarda le istituzioni politiche, nella scorsa legislatura l’opposizione ha abbandonato il parlamento e le elezioni locali, consegnando il parlamento e il potere locale nelle mani di un solo partito.
Per concludere, sono dell’opinione che la dipendenza sproporzionata dall’esecutivo sia il problema maggiore.
In quale modo l’ingresso dell’Albania nell’UE beneficerebbe il paese e le sue istituzioni?
L’ingresso dell’Albania nell’UE, prima di essere un fattore giuridico ed economico, è un fattore sociale. Sicuramente a livello culturale sarebbe una rivincita per il paese che si sente lasciato da parte dal resto del continente anche se appartiene al continente europeo. Sicuramente, poi, aumenterebbe la credibilità del paese avvantaggiandolo in questo modo nell’ottenimento di investimenti esteri e garantendo stabilità all’economia interna. I cittadini diventerebbero più responsabili e sicuri della loro partecipazione alla vita politica. Senza dubbio un altro fattore positivo sarebbe il controllo ravvicinato che le istituzioni dell’UE eserciterebbero sulle istituzioni albanesi. Le istituzioni beneficerebbero dalle esperienze positive degli altri stati e delle istituzioni dell’UE. Il fatto di dovere applicare la normativa a derivazione comunitaria garantirebbe una base normativa adeguata e senza lacune che diminuiscono la performance delle istituzioni. Sicuramente poi il mercato interno influenzerebbe anche le istituzioni che devono avere una performance alla pari.
*L’intervista è stata rilasciata il 4 febbraio 2022 a titolo personale
Angelo Miotto
Redazione